日俄战争的爆发已是迫在眉睫，海上作战计划就必须确定下来。正是在这种情况下，围绕对俄作战问题，军令部总长伊东子爵在12月15日向东乡中将提出了一些他自己的看法。
根据《日本战史极密版》，军令部的总体想法是：先努力确定俄军的动向，然后先发制人进行遏制，其主要目的是重创敌军舰队，进而让己方在最初阶段就获得优势。在确立了“主动出击”的指导思想后，他们又进行了如下分析，以供东乡中将参考之用：“俄国将把舰队主力集结在旅顺，并把我国海军吸引至此，他们不仅会选择一个有利的地点开战，还会让我方舰队疲于奔命。”
这一点似乎意味着，虽然日方想速战速决，但他们也看到了行动方案的固有弊端，那就是它一方面会消耗日本海军的进攻能力，同时还会把战场的选择权交给俄国人，并让战斗在敌人控制最严密的地方打响。另外，考虑到煤炭和补给品短缺的状况，俄军也不会把出击目标选为朝鲜南部的遥远海域。
海军军令部的第二个假设，是由于俄军已在海参崴部署了4艘巡洋舰和6艘鱼雷艇，他们可能会以此为基地，让这些舰船单独行动，骚扰小樽和函馆(Hakodate，位于津轻海峡沿岸)，并迫使日军舰队分散兵力。
最后，海军军令部还认为，“如果机会允许，俄军会让旅顺和海参崴的舰队会合，以迎击我国海军。”而把这一点同第一条假设放在一起分析，似乎可以得出一个结论，即旅顺舰队很可能会在黄海采取避战态势，并希望在两支舰队会合后再展开决战。至少，这也是东乡本人当时的解读。
在回复中，东乡将军显然认可了军令部局势分析中的一部分：即俄军会主动出击，吸引他的舰队离开朝鲜海峡，并使得日军暴露出通往釜山的航道;同时，在两支舰队会合前，他们还会避免决战。在无法决战的状态下，日军将不能控制黄海，陆军的运输也将出现危险。对于上述情况，军令部似乎认为，只有通过发动传统的海上进攻来摧毁敌军舰队，才能让日军对海域的控制程度达到其期望的水平。
但东乡中将的看法不尽相同。关于前两个议题，即旅顺和海参崴舰队可能的行动，他认为，军令部的观点“非常接近事实”。但关于两者会合的问题，他回答说：“这是我希望的，因为这会尽早决定制海权的归属。”随后，他开始继续阐述自己的观点，其中的内容可以表明，他脑海中始终把这场战争看成是一场联合作战，没有孤立地看待海军问题。根据分析可以看出，他的观点来自这种理论：如果地理环境有利，为保障部队安全航渡，通过常规决战谋求绝对制海权的做法是毫无必要的。这种理论对当前作战也完全适用，当下日军只需要保持必要的局部制海权即可，而这一点仅凭防御就能够实现——因为此时，敌人并不具备彻底击败防御舰队的优势，也很难把后者赶出其主动占据的关键区域。
在回复中，东乡首先提到的是海参崴舰队。他解释说，除了派遣横须贺的驱逐舰队守卫津轻海峡之外，他不打算采取任何措施来应对俄军的威胁。他这样写道：“我们最好对敌人在小樽的行动置之不理。”
然而，如果局势需要，东乡仍会积极地抵御海参崴舰队的袭扰，此时，他会向北方派出一支舰队，并像我们后来看到的那样，为朝鲜海峡的陆军调动提供掩护。它将包括一些老旧舰船，由片冈将军(Kataoka)指挥，并由从中国缴获的二等战列舰“镇远”号、三等战列舰“扶桑”号(Fuso)、3艘二等巡洋舰以及竹敷港的对马水雷艇队组成。
至于俄军的旅顺舰队，东乡认为它们目前不会主动求战。根据这一假设，日本陆军可以在决定制海权的决战打响前便开始调动，不仅如此，他还相信，日方可以通过某些防范措施赢得充分优势，以保护陆军抵达目标区域。
为夺取局部海域的控制权，东乡认为，有必要采取如下行动：首先，他们应当在济物浦正南方的牙山湾(Asan Bay)建立先遣基地，同时在西北方向70英里外、巡威岛(Suni-do)附近的荒串池(Rooper Harbour)建立驱逐舰基地，并铺设连接舰队基地的通信电缆。利用这些前沿阵地，舰队将对旅顺外海展开不定期的武装侦察，并以此吸引敌人。如果对方仍然选择避战，那么，日本就可以直接向朝鲜派出陆军。
与此同时，东乡还计划派出巡洋舰和驱逐舰巡逻成山角海域，另外，在八口浦至济物浦主航道正南方的大共拱岛(Baker Island)之间，他也计划设立一道类似的巡逻线，以进一步保障陆军运输的安全。为减少掩护行动的破绽，东乡中将还计划把前面提到的特别舰队部署到对马岛上的竹敷港，以便对付俄军的海参崴分舰队。
事实将证明，东乡的掩护措施可谓非常有力，尤其是两个前哨基地的设置，几乎杜绝了敌方发动奇袭的可能性;另外，如果敌人的旅顺舰队试图接近登陆地点，就一定会遭遇日军的2支驱逐舰队，并在撤离时遭到日方的追击。换言之，如果他们要截击日军的运输船，就必须先击败日军舰队。
另外，这项计划的好处远不止于此：它不仅能令陆军尽快投入战斗，后者还充当了海军的诱饵，如果敌人被吸引，那敌人就将在不利的环境下与日军交战——其战场不仅远离俄军的基地，而且舰队的活动也会严重受限。这时俄军将陷入一个困境：他们要么只能坐视济物浦和汉城落入日军手中，要么将在日本控制最严密的海域迎战东乡舰队。虽然实际情况还无从知晓，但也许正是这一点，成了俄方没有阻止日军登陆的原因。
当然，东乡将军也在回复中谨慎地指出，这种部署也存在弱点，因为它会导致兵力显著分散。他相信，旅顺舰队迟早会出动，所以必须未雨绸缪，保证己方舰队能迅速集结在一起。然而，这并不是他唯一希望采取的防范措施，为保证区域制海权万无一失，他希望在部队完成调动之前，尽可能剥夺敌军出海的能力。为此，他将毫不妥协地指挥舰队以发动一次果断的攻击。
虽然东乡做好了舰队决战的打算，并采取了种种准备措施，但他还是不希望它变成现实。如果敌军不太可能主动出击，那么，最好的做法是让他们继续待在港内，这样一来，就可以确保舰队的防御行动能顺利掩护陆军的运输——正是这种考虑，引出了后来东乡对旅顺的大胆突袭。
虽然东乡的根本想法是让舰队保持守势，但他同样希望保持高度积极的姿态。我们认为，这种做法可以算作为阻止敌军进攻而发动的小规模攻击。尽管得到了明确的指令，除非两国宣战，不能开展任何军事行动。但东乡还是积极敦促将他的驱逐舰派往八口浦，并确定敌人的部署，一旦政府正式宣战，他就可以攻击任何位于旅顺港外或大连的俄舰。
作为突袭行动的补充，东乡还建议，可以考虑让麾下的工作母船装满水泥和石块，自沉在旅顺港狭窄的入口处。最后，他还简明扼要地提到，如果上级愿意把赌注押在一场大规模的舰队决战上，那他们可以直接沿用自己在1900年提出的作战构想。虽然具体内容我们无从得知，但很明显，东乡并不愿看到这种情况。
东乡将军对其职责的看法表明，他对局势的把握自信而全面，这也暗中契合了日本海军的传统。诚然，从长期以来的实践来看，如果承担主攻任务的是陆军，那舰队理论上的主要职责就是防御，然而，在具体部署中，如果不摧毁敌方舰队，我方海军将未必能够顺利完成使命——在对手表现活跃、行动大胆的情况下更是如此;另外，即便敌人的表现相对消极，或是受制于地理因素而无法干扰陆军的行动，此时绝不会消极避战，相反，我们一定会发起精心筹备的攻势，以求取得决定性胜利。
需要指出的是，虽然这样的胜利是不可或缺的，但在战争初期并不属于当务之急。这一点同样适用于日本，对他们来说，当时最重要的是陆军能旗开得胜，而不是在海上发动攻击。
在东乡将军提出作战计划后的大约一到两天，日本方面再次试图购买“凯旋”号和“敏捷”号，但接下来的一个星期，他们最终购买的是阿根廷的2艘巡洋舰。
同一天，也就是12月23日，他们也对俄国的照会做了言辞坚决的答复，备战工作立刻随之开始。正如我们所见，由于俄国的远东总督仍然坚持立场，战争已注定无法避免。于是，东乡将军开始命令舰船装载威尔士煤，这也是海军准备行动的一个重要信号，同时，海军大臣的私人秘书也抵达了，并向将军秘密透露了谈判的情况和紧张的局势。
在这个高度紧张的时期，军令部一直在反复斟酌作战计划，并把大量精力投入到了完善东乡将军的方案上。虽然其内容刻意迎合了陆军需求，使得这样的作战计划很不受欢迎，但从这时开始，它还是成了日本海军的指导纲领，同时，它也和库罗帕特金将军提出的、双方舰队为争夺制海权而打响序战的猜想不谋而合。另外，东乡将军提出的两个设想，即在宣战前发动鱼雷攻击，随后对港口实施封锁——也在原则上被接受，日本海军已做好了执行这些任务的准备。
本文摘自《日俄海战1904—1905》