新冠肺炎疫情全球大暴发和全球经济衰退风险下，中国政府2020年全面实现小康社会的目标似乎并未松动，大规模财政纾困和刺激计划正在酝酿之中
2020年4月15日，山东枣庄京台高速改扩建工程高架 桥施工现场。图 /IC
文|《财经》记者 王晓霞
编辑|王延春
全球蔓延的新冠肺炎疫情对国内外生产和需求产生了阶段性的强冲击，中国经济一季度同比下滑了6.8个百分点，第二产业和第三产业受到较大影响。
以经济活动为基础的财政收入一季度也出现了大幅下滑，全国税收收入同比下降16.4%，地方政府较为依赖的国有土地使用权出让收入同比下降7.9%。
财政收入的大幅下滑使部分地方“三保”压力加大，为解决地方“三保”面临的突出问题，财政部专门成立了以部党组书记、部长刘昆为组长的工作领导小组，加强对地方“三保”工作的统筹指导。
预计不少省份全年的预算平衡吃紧，需要采取调入预算稳定调节基金、进一步压减支出、调整预算收支规模等措施。
国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬近期发表在《财政研究》上的文章估算，新冠肺炎疫情对2020年中国财政造成的增支减收总额在 1.2万亿-1.7万亿元之间，叠加受2019年减税降费政策的后续影响，2020年“落实落细减税降费政策”造成的减收6000亿元左右，2020年全国财政收入减收增支约1.8万亿-2.3万亿元。
为有效应对疫情的负面影响，加大宏观政策调节和实施力度，按照中央决策部署，2020年将适当提高财政赤字率、发行抗疫特别国债，向社会释放积极明确的信号，巩固和提升市场信心，支持完成全年经济社会发展的目标。
4月17日的中央政治局会议在分析当前经济形势时仍旧提到“全面建成小康社会”，这是否意味着2020年比2010年经济总量翻一番的目标仍未松动，值得关注。若如此，按中国人民大学副校长刘元春的预测，2020年GDP增速需达到5.5%。
据专家测算，2020年达到5%-5.5%的GDP增速，政府债券发行规模大致要达到6万亿-9万亿元，预计政府实际发债规模或超8万亿元。
上半年财政收入负增长，下半年财政平衡难度大
受新冠肺炎疫情叠加抗疫减免缓税措施、增值税减税翘尾等多重因素影响，今年一季度，中国一般公共预算收入同比下降14.3%，其中的税收收入同比下降16.4%，降幅均高于全球金融危机时2009年一季度的降幅。
前三个月疫情对财政收入的影响逐月扩大，全国一般公共预算收入同比分别下降3.9%、21.4%、26.1%。此外，受疫情影响大的住宿餐饮、交通运输业、文化体育和娱乐业等行业一季度税收收入降幅也大，依次分别下降33.2%、27%、19.6%。
财政部国库支付中心主任刘金云在4月20日财政部举办的新闻发布会上预计，今年二季度，受国际国内新冠肺炎疫情形势发展变化影响，财政收入可能仍呈下降态势。但随着中国生产生活秩序加快恢复、复工复产正在逐步接近或达到正常水平，财政收入降幅将会逐步收窄。
新冠肺炎疫情对财政收入的影响是普遍性的，《财经》记者了解到，一季度除西藏外全国各省份的一般公共预算收入均为负增长。
据《财经》记者统计，截至4月22日，全国31个省份中有15个公布了一季度财政收支情况，这些省份收入下滑的幅度差异较大，疫情重灾区湖北省一般公共预算收入降幅最大，超47%，重庆降幅亦较大，超23%，其余13个省份中降幅在两位数以上的有8个(详见表)。
具体到市县，据《财经》记者了解，湖北省之外，部分省份亦有一些市县一般公共预算收入下滑超40%。疫情冲击下，财政收入大幅下滑，但刚性支出增加，收支平衡吃紧。
严峻的收入形势下，一些地方保基本民生、保工资、保运转(下称“三保”)支出压力加大。
财政部预算司一级巡视员王克冰在前述新闻发布会上表示，目前中央财政已经采取了加强“三保”工作统筹指导力度、及时下达转移支付资金、督促地方阶段性提高地方财政资金流动比例、强化地方库款运行监测、加大财政支出结构调整力度等措施，提高基层财政“三保”能力。
“下一步，中央财政将按照中央政治局会议提出的‘六保’要求，研究适当提高财政赤字率，集中使用部分中央存量资金，统筹加大地方转移支付力度，加强对地方保基本民生、保工资、保运转的财力支持。”王克冰说。
西部某省份财政厅局预算部门人士告诉《财经》记者，目前看只是财政收入形势不太好，资金流方面尚未出现不足问题，若到今年5月、6月收入形势依旧较差，下半年可能会考虑动用预算稳定调节基金等其他手段。
目前看，下半年财政收入形势仍不明朗，国内是否会出现疫情二次暴发、疫情全球大流行的蔓延范围及影响程度、国内外需求的恢复水平、企业面临的困难是否会极大缓解、投资者信心是否会极大增强等都是不确定因素。
据《财经》记者了解，某省份财政部门目前对企业的调查问卷结果显示，目前，生产成本提高、市场需求不足、现金流紧张、资金周转困难是大多数企业面临的突出问题，不少企业预期全年收入下降。中小微企业受到的冲击尤为突出。而中小微企业是国内吸纳就业的主体，显示就业形势不乐观。
有财政专家分析，目前看，判断全年收入形势需持谨慎态度。考虑到新冠肺炎疫情对国内、国外需求的较大冲击，国内出台的税费减免缓措施、近年来经济下行压力加大，以及中美贸易摩擦影响等多重因素，今年全国财政收入即便零增长也已极为不易。
表中，各省份2020年一季度的收入增速均较大幅度低于其公布的全年预计增速目标，后者是在国内疫情发生前各省“两会”时确定，新形势下相关目标或需重新考量。
前述预算部门人士向《财经》记者表示，若未来经济形势和财政收入状况难有大的好转，财政部门或会进一步采取盘活存量、调入预算稳定调节基金、压减部分支出、优化支出结构、调整预算收支规模等方式，实现收支平衡。
稳经济基本盘与保民生，政府发债规模或超8万亿元
疫情发生数月以来，中央财政一手抓抗击疫情经费保障，确保公众不因担心费用问题而不敢就诊，确保各地不因资金问题而影响医疗救治和疫情防控;一手抓纾困企业和困难群众，促进复工复产，已出台减税降费、减免缓社保缴费、财政贴息、加大失业保险稳岗返还力度等多方面措施。
当前，业界高度关注的是2020年预算赤字率、新增地方政府专项债券和抗疫特别国债规模等问题，尤其是对特别国债会包含哪些内容、如何发行、规模多大等问题有颇多猜测。
按照2015年起实施的新《预算法》，中央政府和地方政府的债务限额需在每年全国“两会”上经全国人民代表大会审议批准，照目前国内疫情防控形势推测，今年全国“两会”召开之时答案才会揭晓。
地方政府专项债券方面，目前中央已提前下达1.29万元额度，近期将再下达1万亿元，按照提前下达新增额度要在当年新增地方政府债务限额的60%以内的规定，2020年新增地方政府专项债券额度在4万亿元或以上已无悬念，较2019年2.15万亿元的地方政府专项债券额度大幅提升(见图)。
注：地方政府专项债券自2015年起开始发行资料来源：《 财经 》记者根据每年预算报告整理 制图：颜 斌
至于提高赤字率的幅度和发行特别国债的具体方案，财政部副部长许宏才在2020年4月3日国务院联防联控机制新闻发布会上表示，将综合考虑国内外经济形势、国家宏观调控的需要、财政收支状况等因素确定。
确定今年政府发债规模，对2020年中实际GDP增长的预测和中央政府希望全年达到的增长目标是的重要考量因子。
目前看，国内外研究机构对2020年中国实际GDP增速的预测普遍在3%以下。IMF今年4月份发布的最新报告预计2020年中国的GDP增速为1.2%，是全球除印度唯一保持正增长的主要经济体，2021年中国GDP将反弹至9.2%;中金公司今年3月下旬的一份研报则预计2020年中国的GDP增速为2.6%(注：该预测已包含“广义财政赤字率”扩张6个-7个百分点的假设)，2021年会反弹至9.0%。
对于中国是否设置或设置多大的2020年GDP增长目标，经济学界观点颇多。瑞银亚洲首席中国经济学家汪涛在近日中国宏观经济论坛(CMF)举办的分析会上认为目前是中国政府淡化或取消GDP目标的时机，中泰证券首席经济学家李迅雷认为应该设置为3%，而刘元春则认为应该设置为5%-5.5%。
刘元春表示，填补1个百分点GDP增速的下滑需要财政扩张1.2万亿-1.4万亿元，因此要填补GDP增速回落3个-5个百分点需要的财政扩张资金在4万亿-7万亿元左右。
此外，综合多方信息，预计2020年一般公共预算减收在1.5万亿元左右，政府性基金预算减收在5000亿元左右。
刘元春等预测加上2020年的财政减收，实际需要的财政资金或在6万亿-9万亿元左右。
按此计算，除去4万亿元的新增地方政府专项债券，2020年实现5%-5.5%的增长目标，财政赤字和发行特别国债的规模合计最多或需5万亿元左右。
中国财政科学研究院研究员赵全厚向《财经》记者表示，考虑到疫情对当前国内外经济形势的影响，2020年赤字率可能提高到3.5%。
按冯俏彬的分析，2020年将赤字率提高到3.5%，可多释放出5000亿元的公共资金，用于弥补一般公共预算收支缺口，支持地方实现“三保”，稳定经济社会运行。
由此，2020年一般公共预算赤字或在32600亿元左右，抗疫特别国债的发行规模或在1万亿-1.7万亿元左右。
注：表中“—”代表该数据未公布 资料来源：《 财经 》记者根据 各省份财政 厅局、统计局公布数据整理
需要说明的是，按新《预算法》地方政府一般债券只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出，加上4万亿元的新增地方政府专项债券，地方发债用于各类建设的资金大概率在5万亿元以上。
财新智库莫尼塔研究董事长兼首席经济学家钟正生向《财经》记者表示，考虑到后续即将出台的地方专项债的扩容、抗疫特别国债的发行、赤字率的上调，以及一直在做的企业社保缴费的减免征收、针对受疫情冲击较大的企业和个人的专项资金支持，以及继续盘活财政存量资金等，其实中国推出一个10万亿元量级的财政政策大包，也不像初看起来那么重磅、那么离谱。
对于抗疫特别国债的具体用途和使用方式，业界有颇多分析和猜测。
冯俏彬向《财经》记者表示，“抗疫特别国债具体用于哪些方面，还要看当前财政、经济运行的情况，我个人认为应当对受到疫情冲击的地区、行业、企业给予一定的救助和扶持，但尽量避免通过直接发钱的方式，应当运用介于财政和金融之间的一些工具，放大有限资金的效用，比如中小企业贷款贴息。”
她强调，对企业进行救助也要分具体情况，有的地方可以用担保的方式，有的地方可以用贴息的方式，或者有的地方也不排除直接用补贴的方式。
“不论使用哪种方式，应当放大资金的杠杆效应或社会效应，比如对企业进行救助或补贴时，可以视情况附加不裁员、不减薪等方面的条件。”她说。
钟正生认为，抗疫特别国债的使用方式方面可能有两种：第一种是要用于有经营现金流的项目，即要与它产生的资产对应。按中国前两次发行特别国债的历史这一用途的特别国债不会纳入预算赤字。第二种是给金融中介机构注资或增资，比如给中小银行或信用担保公司等注资。这些中介机构因给中小企业放贷、担保而可能出现的损失，可以通过财政支持得到补偿，其实就是财政补贴;或者设立一个特别的产业基金，该基金专门用于救助中小企业，等企业生产经营恢复正常后才适时退出。他表示自己更倾向于认为会是第二种。
除上两种方式，社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华认为，可以对机关团体存款发行特别国债，由于这块存款余额有近30万亿元的规模，让其中一两万亿元购买特别国债用于疫情对冲专项支出，不会影响其自身的正常运转。